شوراهای شهر و شهرداری در تهران و ایران از کجا شکل گرفت؟ این سوالی است که شاید این روزها که در جریان انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا قرار گرفتید از خودتان پرسیده باشید.
مدیریت شهری در ایران چگونه شکل گرفت؟
شوراهای شهر و شهرداری در تهران و ایران از کجا شکل گرفت؟ این سوالی است که شاید این روزها که در جریان انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا قرار گرفتید از خودتان پرسیده باشید.
فرآوری: فهیمه السادات آقامیری-بخش تاریخ ایران و جهان تبیان
بلدیه چه زمانی و به دست چه فردی ساخته شد؟
عمارت بلدیه تهران یا ساختمان شهرداری تهران ساختمان باشکوهی بود که به دستور موسیو گاسپار ایپکیان، شهردار ارمنی وقت تهران، در میان سالهای ۱۳۰۰ تا ۱۳۰۲ خورشیدی در ضلع شمالی میدان توپخانه (میدان سپه) تهران ساخته شد. این ساختمان در میان سالهای ۱۳۴۵ تا ۱۳۴۸ ویران شد. و جای آن فضای سبز ایجاد و پس از مدتی به پایانه اتوبوسرانی شرکت واحد اتوبوسرانی تهران و حومه واگذار گردید. رونما و دکور این ساختمان در شهرک سینمایی غزالی برای ساختن فیلمهای تاریخی شبیهسازی شده است.
معمار این بنا نیکلای مارکف معمار برجسته ایرانی گرجستانی بود. مارکف برای شهرداری تهران کار میکرد و ساختمانهای بسیاری را در تهران و شهرهای پیرامونی آن ساختهاست
پس از کودتای سوم اسفند و صدارت سید ضیاءالدین طباطبایی فردی ارمنی به نام گاسپار ایپگیان کفیل بلدیه شد. او با جدا کردن بلدیه از نظمیه دگرگونی بسیاری در آن پدیدآورد. ایپکیان برای ساماندهی و اداره امور شهرداری کوشید آنها را متمرکز کند. از این رو نخستین ساختمان مرکزی شهرداری تهران را بخش شمالی میدان توپخانه پایهگذاری کرد. با کنار رفتن دولت سید ضیاء و به قدرت رسیدن سردار سپه، سرلشکر کریم بوذرجمهری شهردار تهران شد و ساختمان نیمهکاره بلدیه یا شهرداری پسین آماده شد. این ساختمان تا میانههای دهه چهل خورشیدی همچنان بر پا بود و نماد شهرداری تهران به شمار میرفت.
با این همه در درازنای این چهل و چند سال، این ساختمان دگرگونیهای بسیاری را به خود دید و سر در آن سه بار تغییر شکل داد. در واپسین تغییر در دهه چهل آمیزهای نا بهنجار از معماری قرن نوزدهمی و معماری مدرن دهه چهل نمای این ساختمان را زشت کرد تا جایی که پس از چندی بنا به کل تخریب شد.
از محتسب تا شهردار؛ احتسابیهای که بلدیه شد
برای بررسی پیشینه انجمنهای شهری باید به گذشته تاریخی ایران برگردیم. بر اساس ویژگیهای هر دوره، نهادهای شهری وجود داشت و در چارچوب همین نهادها امور شهری سامان پیدا میکرد. هر چند با توجه به ساختار متمرکز سیاسی در ایران، نهادهای شهری وابسته به دولت مرکزی بودند ولی مردم نیز در چارچوب همین نهادها در سامان شهری نقش داشتند.
محتسبان دین و دنیا
نقش مردم در جامعه شهری ایران با نوع نگاه به مشارکت شهروندی در غرب متمایز است. شهرهای غربی از نظر جامعهشناسی تاریخی، دارای اجتماعات و الگوی خودفرمان بودند؛ یعنی از میان کسانی که به عنوان شهروند شناخته میشدند برخی با نظر مردم اداره امور شهری را سامان میدادند و نقش حکومت مرکزی در آن ناچیز و یا منتفی بود؛ اما در کشورهای شرقی مانند ایران، شهرهای خودفرمان شکل نگرفتند بنابراین استقلال شهر به رسمیت شناخته نشد، زیرا شهر قرارگاه فرمانروایان و یا والیان و کارگردانان قدرت مرکزی بود.
بر اساس شواهد تاریخی، نهادی که بتوان آن را مبدا تحولات شهری نامید، در اواخر قرن اول و اوایل قرن دوم قمری شکل گرفت: «دایره احتساب یا حسبه در دوران اسلامی، با یک نوع تلقی مذهبی شکل گرفت، چنانکه در انتخاب سرپرست آن یعنی محتسب بیشتر به دینداری وی تکیه میکردند. با این وجود جلوگیری از گرانفروشی و کمفروشی نیز از جمله وظایف آن برشمرده میشد.»
در حقیقت عملکرد اصلی محتسب پس از شکلگیری نظارت بر اخلاق و آسایش عمومی و روند درست امور اقتصادی، تامین آب آشامیدنی، پاکیزگی خیابانها و آزادی رفتوآمد در معابر... بود. البته محتسب در کنار شغل اصلی حفاظت از دین مردم را نیز به عهده داشت.
در دوره غزنوی و سلجوقی سمت محتسب از سوی حکومت مشخص و تا حدودی حافظ منافع مردم در قبال حاکمیت شمرده میشد؛ اما از این دوره محتسب در کنار یک شغل تازه شهری قرار گرفت با نام «داروغه» که بیشتر کارکرد اداری داشت. بعد از این دوره با واژهای به نام «کلانتر» برخورد میکنیم که با گذر زمان، وظایف متفاوتی را تجربه کرد: «ولی همچون رئیس وظیفه یکسانسازی نرخ مالیات و موازنه فکری و سیاسی مردم و نهاد حاکمیت را بر عهده داشت.»
منصب کلانتری بعد از دوره ایلخانی تا دوره صفویه به یک منصب عمومی تبدیل شد: «این منصب به طور مداوم با عناوین و کارکردهای مضاعف تا دوره قاجار شناخته شد.» وظایف اصلی کلانتر که به دو بخش نظم و امنیت شهر و منافع شهری اختصاص داشت، به دو ارگان پلیس و احتساب محول شده بود.
رفتهرفته در دوره قاجار هنگامی که ناصرالدین شاه پس از سفر دومش به اروپا الگوی پلیس غربی را پسندید این وظیفه از اختیارات کلانتر جدا شد: «با این احوال این منصب حتی با شکلگیری مشروطیت در برخی از شهرها از جمله کاشان، اردبیل و خوی با ساختهای سنتی به طور ضعیف به فعالیت خود ادامه داد، ولی در اواخر دوره قاجار ماهیت خود را از دست داد.»
فرق کلانتر با بقیه مناصب از جمله رئیس این بود که کلانترها با نظر مثبت مردم انتخاب میشدند. سر جان ملکم در این رابطه نوشته است: «کلانتر و کدخدای محلات در هر شهری باید از اهل همان بلد باشند، بلکه به حکم لزوم، باید از معتبرترین و محترمترین همان شهر باشند. اگرچه علیالرسم، مردم در اختیار کلانتر و کدخدا اتفاق نمیکنند، لکن رضای ایشان در تعیین این دو دخیل است، چنانچه اگر پادشاه کلانتری تعیین کند که او را مردم نخواهند، نمیتواند از عهده خدمات این شغل برآید، زیرا که آن وقع و عزم شخصی در نظر مردم را که لازمه این کار است ندارد.»
از حسبیه تا بلدیه
منصب حسبیه یا محتسب در طول تاریخ فراز و فرود زیادی داشته است. این منصب که در ابتدای ورود اسلام یکی از مهمترین مناصب شهری به شمار میرفت رفتهرفته در مقابل داروغه و کلانتر و رئیس کاربرد خود را از دست داد تا در نهایت در زمان ناصرالدین شاه با توجه به ریشههای دینی و تاریخی به عنوان حسبه در دوران ناصری احیا و در همراهی با نهاد نظمیه قرار گرفت.
در دوران ناصری همچنین گروهی از روشنفکران دست به نوشتن رسالههایی در انتقاد از وضعیت اجتماعی زدند.
نهادهای مدرن شکل میگیرند
ناصرالدین شاه در بازگشت از سفر دوم فرنگ، فردی ایتالیایی را به اسم کنت دمنت فرت به ایران آورده و به تشکیل اداره پلیس در تهران مامور میکند: «در تشکیلات اداره پلیس تهران به زعامت کنت دمنت فرت در سال ۱۲۹۷ نایب کل اداره احتساب به همراهی مهندسی دارالخلافه به میرزا علیاشرفخان سرهنگ واگذار کردید.»
نخستین قانونی که در زمینه شهری و شهرداری در ایران نوشته میشود، دستورالعمل بلدیه و نظمیه به قلم کنت است: «این دستورالعمل در سال ۱۲۹۶ قمری به تایید کامران میرزا نایبالسلطنه و به توشیح ناصرالدین شاه رسید. به نظر میرسد مفادی از این دستورالعمل بعدها در نگارش نظامنامه انجمن بلدی مورد استفاده قرار گرفته باشد.»
در همین زمان بود که قانون تشکیل احتساب به نگارش درآمد: «در این نسخه نفیس زمانی ذکر نشده است؛ ولی ظن قوی بر آن است که از نوع دستورالعمل کنت دمنت فرت الگو گرفته باشد. این نسخه که به قلم مجیرالدین علیمحمدخان کاشانی نوشته شده است در راستای قانونی برای احتساب دارالخلافه به نگارش درآمد. در این دستورالعمل بنا به نوع غربی آن، هزینه امور بلدی را بر دوش مردم نهادند. این قانون دارای دو بخش است که بخش اول با عناوین تشکیل احتساب، تکالیف و دخل دارای ۱۶ فصل و بخش دوم با عنوان صورت امتیازنامه دارای هفت فصل است. صورت این امتیازنامه تا پنجاه سال شمسی اعتبار داشت.»
اداره تنظیفیه و احتسابیه دارالخلافه ناصری در جریان مشکل مالی ناصرالدین شاه با کنت، به طور کامل به محمدحسنخان اعتمادالسلطنه محول شد. ناصرالدین شاه در نامهای به کامران میرزا نایبالسلطنه نوشت: «امر احتسابیه و تنظیف شهر طهران نظر به اینکه قسمت عمده آن از عمله و دواب به صنیعالدوله سپرده بود و در انجام و اجرای مقررات همایونی تعهدات خوب و مقرونبهصرفه دیوان و سهولت امر کرد و بعد از ملاحظه مجلس شوری به عرض حضور ما رسید این خدمت را به طور کلیه به معزیالیه مرجوع و محول میفرماییم...» بر طبق فرمان فوق نظارت بر عملکرد آن بر عهده حکمران تهران بود که در آن زمان بر عهده کامران میرزا پسر سوم شاه بود.
این اداره بعد از اعتمادالسلطنه به کامران میرزا سپرده شد و بعد به اداره نظمیه و کنت محول شد تا ابوترابخان نظمالدوله مدیریت آن را به عهده بگیرد. «از اقدامات کنت در امور بلدی خبری در منابع نیست؛ ولی بر اساس کتابچه کنت برای تنظیف شهر سالی بیست هزار تومان به اهالی شهر عوارض معین شده بود. در کنار آن هر ساله شش هزار تومان هم از جانب دولت صرف عمله احتساب - برای نظافت خیابانها - به اداره احتساب کارسازی میشد.»
احتسابیه بعد از کنت به میرزا عباسخان مهندسباشی، تحصیلکرده پاریس، رسید. او تصمیم داشت تا چهره قدیمی و عتیق تهران را تغییر دهد و شهری با خیابانکشیهای مدرن بسازد؛ اما موفق به انجام این کار نشد. مجدالاسلام کرمانی در سفرنامه خود درباره مهندسباشی مینویسد: «میخواست خیابانهای تهران را مانند پاریس بسازد، ولی مردمان طماع که میخواستند از عرض و طول خیابانها بدزدند و برای خودشان دکان و مستغل بسازند مانع از انجام خیالش شدند.» این نوشته مجدالاسلام نه تنها نشان از بیحاصل بودن کارهای عمرانی در شهر بود که نشان میداد یکی از مهمترین موانع رشد شهری در شهری مثل تهران مردمی بودند که آگاهی از امور شهری نداشتند و برای منافع خود در اعتراضهای گسترده زمینه انحلال احتسابیه را فراهم آوردند.
اعتمادالسلطنه در سال ۱۲۹۹ به علت عملکرد نامناسبش از احتسابیه برکنار شد و خودش که معتقد بود از گِلپاککنی شهر راحت شد مدعی بود نایبالسلطنه و حاکم تهران باعث عزلش شدند.
بعد از این اعتراضات و عزل مهندسباشی در سال ۱۳۰۲، تقیخان برادرزاده اعتمادالسلطنه، با لقب احتسابالملک در خدمت احتسابیه دارالخلافه درآمد، اداره احتسابیه دوباره راهاندازی شد و ادارات جدیدی از جمله تنظیفیه و احتساب به آن اضافه شد: «شعبه تنظیفیه چندین سپور و فراش برای آبپاشی برخی خیابانها و صد راس الاغ برای حمل زبالهها به خارج شهر در اختیار داشت. بخش دیگر اداره تنظیفیه به روشنایی اختصاص داشت، یکی از اقدامات مهم در این اداره نصب چراغ نفتی در خیابانهای بابهمایون، الماسیه، لالهزار و علاءالدوله بود.» ریاست این اداره را نایبقلی بر عهده داشت.
از ۱۳۰۹ تا ۱۳۱۴ قمری یعنی زمان ترور ناصرالدین شاه و به سلطنت رسیدن مظفرالدین شاه ردی از اداره احتسابیه وجود ندارد. در این سال فرمانفرما به عنوان حاکم تهران، نظامالدوله امیر تومان را از وزارت نظمیه، پلیس و احتساب معزول و عباسقلیخان سهمالملک امیر تومان را جایگزین او کرد.
اداره احتسابیه در سال ۱۳۱۵ به کریم آقا منظمالسلطنه سپرده شد که به مختارالسلطنه معروف بود: «مختارالسلطنه به مرمت خیابانها و هموار کردن راههای عبور و مرور پرداخت؛ به عنوان نمونه در هر چند قدمی چاهی حفر کرد که آب باران درون آن رفته تا عبور و مرور تسهیل شود. او همچنین کوشش بلیغی برای شوسه و سنگفرش کردن خیابانها انجام داد؛ در این زمینه میتوان خیابانهای مریضخانه و دروازهشمیران را نام برد. مختارالسلطنه برای نظافت شهر سگهای ولگرد تهران را که باعث مزاحمت و نشر کثافات میشد از طریق سم نابود کرد.»
اختلاف بین قوا!
با اختلافی که بین آصفالدوله حاکم تهران و مختارالسلطنه رئیس دایره احتساب شکل گرفت عبدالحسینخان سالارالملک جایگزین شد و بعد از او عباسخان مهندسباشی به این سمت رسید. مهندسباشی جزوه «ایجاد بلدیه و کثافات شهر» را تالیف کرد: «هدف این رساله اطلاعرسانی و به یک نوعی روشنگری درباره پیشرفتها و فعالیتهای عامالمنفعه کشورهایی همچون فرانسه و انگلیس است. مباحث اصلی این رساله، بیان شیوه از بین بردن فضولات شهری در کشورهای مختلف است.»
با این وجود، از زمان استعفای مختارالسلطنه کارهای بلدی فروغ چندانی نداشت، بر همین مبنا حاکمیت دوباره این وظیفه را به مختارالسلطنه واگذار کرد؛ چنانکه ریاست احتسابیه در اواخر ۱۳۲۱ به او رسید. مختارالسلطنه در زمان ریاستش کارهای مهمی انجام داد از جمله «اجماع تنی چند از روسای اصناف در منزل وی که طرف مشاوره و گفتوگو در باب انتظام نرخ و تنزیل اسعار و توفیر ارزاق و اجناس قرار گرفتند. تعیین سنگ مخصوص با مهر دولتی معین برای دکانداران و تنظیف آبپاشی همه روزه خیابانها.»
بعد از فوت مختارالسلطنه در سوم جمادیالاول ۱۳۲۲ سکان هدایت احتسابیه در دستان محمدباقرخان اعتمادالسلطنه قرار گرفت: «از مهمترین اقدامات صورت گرفته در این دوره، تدابیر لازم برای توفیر و تکثیر ارزاق و تنزل اسعار و تلاش گسترده برای ارتقای بهداشت عمومی بود که برآیند آن به تاسیس مریضخانه انجامید.»
بعد از مختارالسلطنه وزارت نظمیه از احتسابیه تفکیک شد و نظمیه به سعیدالسلطنه امیرتومان واگذار شد: «بنا به گزارش روزنامه ایران، سعیدالسلطنه در رتقوفتق امور بلدی نیز مشارکت داشت. وی با ساماندهی عمله و فراش در قسمت شرقی دارالخلافه از کیسه همت خویش با مساعدت و کمک آقایان معارف و اعیان مزد و مواجب آن را تامین میکرد.» احتسابیه با شکلگیری مشروطه در مجلس اول با نگارش قانون بلدیه تبدیل به «بلدیه» شد.
قانون بلدیه فرزند مشروطه
در جریان مشروطه این انجمنهای شهری بودند که توانستند مشروطه را پیش ببرند و حتی وارد جریانات سیاسی شوند. با چنین تصویری بود که با تصویب قانون بلدیه در ۱۳۲۵ دوره طلایی اداره شهرها توسط نهادهای مردمی شکل گرفت.
با پیروزی مشروطه یکی از مهمترین برنامههایی که باعث مشارکت بیشتر مردم شد «بیگمان سپردن امور محلی به خود مردم بود؛ چنانکه نمایندگان ملت هم در دارالشورای ملی به این مهم رسیده بودند و خواهان نفوذ و گسترش قدرت مردم در امور شهری بودند. از همین رو به گردآوری و تصویب قانون بلدیه پرداختند؛ زیرا تصور میکردند با تشکیل انجمنهای بلدی از نمایندگان مردم، قدرت مشروطیت در شهرستانها رو به فزونی خواهد رفت.»
«انجمن بلدیه طبق نظامنامه بلدی دارای اختیارات گستردهای بود. این اختیارات و استقلال آنجا اهمیت بیشتر پیدا میکرد که هیچ نهادی نمیتوانست انجمن بلدیه را منحل کند؛ هر چند در تدوین نظامنامه بلدی به خاطر ترس از هرجومرج در امور شهری تصمیمات انجمن را با نظر حاکم و وزیر داخله در پایتخت قابل تحقق شمردند. در کنار آن حق نظارت حاکم و رسیدگی به فعالیتهای اداره بلدیه هم برای جلوگیری از تخلفات در قانون پیشبینی شده بود.» در قانون از اداره سرمایههای شهر و تامین آذوقه در زمان قحطی و پاکیزه نگهداشتن شهر تا حفظ بناهای تاریخی و تاسیس دواخانه و دایر کردن کتابخانه از وظایف انجمن بلدیه بود.
منابع: تاریخ ایرانی، همشهری آنلاین ، روزنامه اعتماد
