برنامه‌های میرحسین موسوی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی

و مدیریت مخارج بخش عمومی منتشر شد

به گزارش قلم نیوز به نقل از ایلنا، متن کامل این برنامه بدین شرح است:

«در تمامی دولت‌ها بودجه تأثیر بسیار مهم و تعیین‌کننده‌ای در اقتصاد کشور دارد. هرگونه بی‌نظمی و اتلاف منابع در بخش عمومی به انحراف منابع در کل اقتصاد منجر می‌شود.

بسیاری از عیوب نظام بودجه‌‌ریزی ایران از اواسط دهه 60 در سازمان برنامه و بودجه وقت مورد بحث قرار گرفت و کمیته‌ای ویژه برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی تشکیل گردید که متأسفانه نتایج آن مورد بهره‌برداری قرار نگرفت. در سال‌های اخیر نیز مطالعات گسترده‌ای در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و مرکز پژوهش‌های مجلس صورت گرفته و پیشنهادات مشخصی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی و بهبود مدیریت هزینه عمومی تدوین شده است. با وجود این، نه تنها وضعیت نظام بودجه‌ریزی در این سال‌ها بهبود نیافته بلکه بر معایب آن افزوده شده است. علت ناکامی در این امر این است که اصلاح نظام بودجه‌ریزی پدیده‌ای فنی، اداری، سیاسی و اقتصادی و دارای ابعاد مختلف و بسیار پیچیده و سخت است. اصلاح نظام بودجه‌ریزی معادل همان اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی کشور است، زیرا بودجه سند مالی و عملیاتی است که رفتار دولت و شیوه مدیریت آن را منعکس می‌سازد و اصلاح نظام بودجه‌ریزی به معنای اصلاح مدیریت بخش عمومی است.

نمونه‌های زیر ضرورت اصلاح نظام بودجه‌ریزی و دشواری‌های آن را نشان می‌دهد:

1- بودجه سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) شرکت‌های دولتی

در بخش نفت، حجم عظیمی از گازهای مشترک توسط کشورهای همسایه استخراج می‌شود. برآوردها نشان می‌دهد زیان حاصل از عدم اجرای طرح‌های عسلویه حداقل 13 میلیارد یورو در سال است. علاوه بر این، روزانه 44 میلیون متر مکعب در کشور، گازهای همراه و میعانات گازی سوزانده می‌شود که به معنای از دست رفتن 5 میلیون دلار ثروت در روز و تخریب شدید محیط زیست است. در پالایشگاه‌های کشور روزانه حدود 20 درصد نفت کوره بیش از حد نصاب جهانی تولید می‌شود. با توجه به مصرف روزانه یک میلیون و 700 هزار بشکه نفت خام در پالایشگاه‌های کشور، این میزان از تولید نفت کوره به معنای از دست رفتن ثروتی معادل 300 هزار بشکه نفت خام در روز است. در بخش نیرو نیز اتلاف منابع گسترده‌ای وجود دارد. بررسی‌ها نشان می‌دهد اتلاف برق در شبکه انتقال و توزیع 16 درصد بیشتر و راندمان نیروگاه‌های برق حداقل 15 درصد کمتر از استانداردهای جهانی است. در شبکه آب شهری نیز 30 تا 40 درصد آب به هدر می‌رود.

بدون اغراق جلوگیری از اتلاف این ثروت عظیم زندگی مردم ایران را دگرگون می‌سازد. با این حال، از این اتلاف عظیم منابع سخنی به میان نمی‌آید و راهکاری برای حل آن اندیشیده نمی‌شود.

عدم اولویت‌بندی در نظام بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی از عوامل بسیار مهم اتلاف منابع در کشور است. هر ساله مبالغ هنگفتی صرف سرمایه‌گذاری در شرکت‌های دولتی می‌شود اما فقدان سازوکار مناسب برای اولویت‌بندی و اجرای بودجة شرکت‌های دولتی موجب تخصیص نادرست منابع می‌شود. هیچ نهادی بر اولویت‌بندی و اجرای بودجه سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی نظارت نمی‌کند و شرکت‌های دولتی و وزیر مربوط رأساً به تخصیص منابع در طرح‌های سرمایه‌ای مبادرت می‌نمایند. مقایسه وضعیت مذکور با بودجه طرح‌های عمرانی وزارتخانه‌ها این مشکل را بهتر نمایان می‌کند. هر چند به دلیل فشارهای سیاسی و اعمال نفوذ مدیریت ارشد و ضعف نظام کارشناسی، اولویت‌بندی مناسبی در طرح‌های عمرانی صورت نمی‌گیرد، اما به هر حال دستگاه اجرایی طرح‌های خود را به مجلس و سازمان مدیریت ارائه می‌دهد و به نحوی آنها را توجیه می‌کند. اما سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی فاقد سازوکار است. اینکه نیروگاه تازه‌ای ساخته شود یا با استفاده از روش‌های بهینه‌سازی انرژی از اتلاف منابع جلوگیری شود، مسأله‌ای است که به وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه آن مربوط می‌شود و چون در ساخت نیروگاه جدید حلاوتی است که در صرفه‌جویی نیست، مسأله اتلاف منابع در نیروگاه‌ها و شبکه انتقال و توزیع اصلاً به مسأله‌ای عمومی تبدیل نمی‌شود (اتلاف منابع در ایران منحصر به چراغ اضافی یا شیر آب خانه‌هاست!). در مورد مخازن مشترک و جلوگیری از اتلاف منابع در پالایشگاه‌ها و همچنین گازها و میعانات همراه نیز کم و بیش با این مسأله روبرو هستیم. هر چند عدم اولویت‌بندی تنها مشکل موجود نیست، اما تأثیر مستقیم و مؤثر دارد. در سال 1388 کل اعتبار عمرانی وزارتخانه‌ها حدود 26 هزار میلیارد تومان و بودجه سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی 615 هزار میلیارد تومان (بیش از 60 میلیارد دلار) است. این بودجه هنگفت توسط هیچ نهاد بیرونی، اولویت‌بندی و نظارت نمی‌شود. تدوین یک قانون برای چگونگی شروع و ساخت و بهره‌برداری از طرح‌های بزرگ شرکت‌های دولتی و همچنین ایجاد بانک اطلاعاتی در مورد آنها اقدامی ضروری برای جلوگیری از اتلاف منابع و اصلاح نظام بودجه‌ریزی است.

2- ردیف‌های متفرقه

سالانه به‌طور میانگین حدود یک سوم از اعتبارات بودجه عمرانی بدون برنامه و بدون مشخص بودن دستگاه مجری هزینه می‌شود. این اعتبارات تحت عنوان ردیف‌های متفرقه عمرانی در بودجه آورده می‌شوند و مصداق کامل بی برنامگی در استفاده از منابع عمومی است. این دسته از طرح‌های عمرانی نه دستگاه اجرایی مشخصی دارند، نه معلوم است که چه سالی شروع شده‌اند و کی خاتمه خواهند یافت و نه حجم منابع مورد نیاز برای خاتمه آنها معلوم است. در نتیجه تعریف شاخص‌های ارزیابی و نظارت برای آنها بسیار سخت‌تر از سایر ردیف‌های اعتباری است.

ردیف‌های متفرقه جاری نیز وضع اسفناکی دارند. به انبوهی از اشخاص حقوقی که در هیچ قانونی به رسمیت شناخته نشده‌اند، بودجه داده می‌شود بی‌آنکه معلوم باشد در مسیر انجام کدامیک از وظایف دولت گام بر می‌دارند. طبق لایحة بودجة 1388، بیش از 100 میلیارد تومان بین 56 عنوان توزیع شده است که کارکرد برخی از آنها روشن نیست. از میان برداشتن این ردیف‌ها با مقاومت شدید این اشخاص و حامیان آنها روبرو خواهد شد. اما جلوگیری از اتلاف منابع عمومی نیازمند ساماندهی به ردیف‌های متفرقه است.

3- دارایی‌های دولت

گسترش ساختمان‌های دولتی و حکومتی یکی از مصادیق بارز اتلاف منابع در کشور است. دولت هزینه‌های سنگینی صرف تأسیس و نگهداری این ساختمان‌ها می‌کند. جال توجه این است که هیچ اطلاعاتی در مورد تعداد و مساحت این ساختمان‌ها در دست نیست و دولت نمی‌داند سالانه چقدر باید برای تعمیر و نگهداری این ساختمان‌ها هزینه کند. شرکت‌های دولتی یکی از عوامل اثر گسترش ساختمان‌های دولتی‌اند. این شرکت‌ها برای احداث ساختمان‌های جدید نیاز به هیچ مجوزی ندارند و جالب‌تر این که احداث این ساختمان‌ها از محل طرح‌های عمرانی صورت می‌گیرد و به عنوان عملکرد مثبت شرکت‌های دولتی معرفی می‌شود. در برخی از کشورها، دولت در هنگام تهیه بودجه تراز دارایی‌های خود را ارائه می‌دهد که یکی از اقلام آن ساختمان‌های دولتی است. اگر تهیه تراز دارایی‌ها در ایران در حال حاضر ممکن نباشد، شناسایی اقلامی مانند ساختمان‌های دولتی و هزینه‌های نگهداری از آنها برای جلوگیری از اتلاف منابع در ایران ضروری است. مدیریت هزینه‌های عمومی نیازمند حرکت به سوی تهیه تراز دارایی‌های دولت در ایران است.

4- درآمدهایی که به خزانه واریز نمی‌شود

نمایندگان مجلس در سه سال گذشته علیه واردات بنزین توسط دولت و بدون اخذ مجوز لازم از مجلس بارها اعتراض کردند. مسأله‌ای که کمتر مورد بحث قرار گرفته است، نحوه تأمین منابع مالی برای این واردات چند میلیارد دلاری است. شرکت ملی نفت، منابع عظیمی در اختیار دارد که خزانه‌داری از آن مطلع نیست و زیر نظر مستقیم وزیر نفت و رئیس جمهور هزینه می‌شود. درآمدهای شرکت ملی نفت از صادرات نفت کوره از این قبیل است. روزانه یک میلیون و هفتصد هزار بشکه در پالایشگاه‌های کشور مصرف می‌شود که حدود 35 درصد آن نفت کوره است. بخش اعظم این نفت کوره صادر و به عنوان درآمد شرکت ملی نفت منظور می‌شود. قیمت نفت کوره حدود 80 درصد قیمت نفت خام است. تمام این درآمد به خزانه واریز نمی‌شود و در حساب دیگری نگهداری می‌گردد.

اصلاح نظام بودجه‌ریزی نیازمند شفاف شدن محدوده درآمدهای عمومی است. همه شرکت‌ها و مؤسسات وابسته به دولت باید درآمدهای خود را اعلام کنند. شرکت‌های دولتی در برابر این شفافیت مقاومت می‌کنند و این مقاومت یکی از موانع اصلاح نظام بودجه‌ریزی است.

5- طرح‌های عمرانی در بودجه عمومی دولت

طرح‌های عمرانی نیمه تمام، قصة پرغصة اقتصاد ایران است. برآورد می‌شود سرمایه راکد در طرح‌های عمرانی به 497 هزار میلیارد ریال می‌رسد. در طول دوره 87-1376 به طور متوسط بودجه تخصیص یافته تنها 74 درصد از اعتبارات مصوب مجلس است که بیانگر بی‌نظمی مالی در بودجه کشور است. در طول سال‌های 1381 الی 1387 ، حدود 1312 طرح ملی از برنامه زمان‌بندی عقب افتاده‌اند که این عدم پایبندی به برنامه‌های زمانی در طول این سال‌ها حدود 79735 میلیارد ریال به هزینه‌های دولت اضافه کرده است. این میزان هزینه، معادل کل اعتبارات عمرانی سال مالی 1384 و 43درصد از اعتبارات سال مالی 1387 است. براساس گزارش‌های نظارتی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی منحل شده، علت تأخیر طرح‌های عمرانی به دو عامل اعتباری و فنی - اجرایی برمی‌گردد. سهم عامل اعتباری یعنی عدم تخصیص به موقع بودجه 64 درصد و سهم عوامل فنی - اجرایی 36 درصد است.

اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی اقدامی ضروری برای جلوگیری از اتلاف منابع عمومی است. تعهد اخلاقی رییس جمهور، وزرا و نمایندگان مجلس تأثیر مستقیم و فوق العاده‌ای در جلوگیری از اتلاف منابع عمومی دارد.

6- طرح‌های عمرانی در بودجه عمومی دولت

در حال حاضر حجم آبهای ذخیره شده در پشت سدهای مخزنی کشور 5/3 میلیارد متر مکعب است در حالیکه شبکه آبیاری تنها برای 700 میلیون مترمکعب ساخته شده است. بدین ترتیب تنها قادر به استفاده از یک پنجم از ظرفیت سدهای مخرنی هستیم. به عبارت دیگر، چهار پنجم ظرفیت این سدها بلااستفاده مانده است. تأسف‌انگیزتر این که 120 سد مخزنی دیگر در حال اجر است که 22 میلیارد مترمکعب آب در خود ذخیره خواهند کرد. سدهای مخزنی تنها برای آبیاری اراضی کشاورزی مقرون به صرفه هستند و استفاده از آنها برای تولید برق به هیچ وجه اقتصادی نیست. طول عمر این سدها در حدود 50 سال تخمین زده می‌شود و عدم ساخت شبکه آبیاری به معنای از بین رفتن بخشی از سرمایه‌های این کشور است. سد کرخه بهترین و تأسف‌بارترین نمونه سد مخزنی است که حجم عظیمی از منابع آبی را در خود جای داده است و مقرر بود دشت خوزستان و ایلام را آبیاری کند اما متأسفانه هنوز این اقدام صورت نگرفته است.

عدم هماهنگی میان وزارتخانه از عوامل اصلی اتلاف منابع در کشور است. بدون این هماهنگی نمی‌توان از سرمایه‌های ملی بهره گرفت. به طور کلی طراحی نهاد مناسب برای هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی از اقدامات اساسی در جهت مدیریت بهینه هزینه‌های عمومی است.

متأسفانه بر این سیاهة دلخراش می‌توان موارد دیگری افزود. نمونه‌های بی‌انضباطی‌های فوق در شاخص‌های کلی بودجه‌ریزی به خوبی انعکاس می‌یابد به طور مثال:

بودجة عمومی کشور در طی یک دهه (1388 - 1377 ) بیش از 10 برابر شده است. نرخ رشد بودجه بیش از نرخ تورم و سایر شاخص‌های اقتصادی مانند نرخ رشد تولید ناخالص داخلی بوده است. بدین ترتیب دولت برای تحقق اهداف جامعه، منابع بیشتری هزینه کرده است، اما تغییر محسوسی در میزان و کیفیت خدمت دولت به شهروندان مشاهده نمی‌شود.

نسبت کسری بودجه غیرنفتی به تولید ناخالص داخلی از 12.1 درصد در سال 1387 به 24.9 در سال 1387 رسیده است. ناپایداری منابع عمومی و عدم امکان تداوم وضعیت کنونی به خوبی در این شاخص آشکار است.

میزان استفاده از درآمدهای نفتی طی بودجه‌های سنواتی از حدود 16 میلیارد دلار در سال 1380 به بیش از 76 میلیارد دلار در سال 1387 رسیده است.

اصول حاکم بر اصلاح نظام بودجه‌ریزی

اصلاح نظام یافته بودجه‌ریزی ضرورت عاجل کشور و یکی از برنامه‌های اصلی دولت امید است. رعایت اصول زیر برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی اجتناب‌ناپذیر است:

اعتقاد به این امر که اصلاح نظام بودجه‌ریزی از شروط توسعه در ایران است. توسعه و حل مشکلات اقتصادی بدون انضباط مالی در کشور ناممکن است. تأکید بر کوچک‌سازی دولت نباید موجب غفلت از ضرورت دولت منضبط، قانون‌گرا و برنامه‌پذیر شود. اقتصاد مردمی بر دوش دولتی توسعه‌گرا (منضبط، قانون‌گرا و برنامه پذیر) بنا می‌شود.

اصلاح بودجه‌ریزی امری اجتماعی و سیاسی بوده و اتلاف منابع عمومی و مقابله با آن باید به مسأله‌ای عمومی تبدیل شود. گروه‌های ذی‌نفعی که از وضعیت موجود منتفع می‌شوند در برابر اصلاح نظام بودجه‌ریزی مقاومت خواهند کرد. بدون پشتوانة مردم و مسؤولان و مدیران دلسوز کشور نمی‌توان با گروه‌های ذینفع مقابله و از اتلاف منابع جلوگیری کرد.

با توجه به اینکه اصلاح نظام بودجه‌ریزی کاری کاملاً فنی است، تقویت نظام کارشناسی برای ایجاد نظام بودجه‌ای و جلوگیری از اتلاف منابع اجتناب‌‌ناپذیر است.

اصلاح نظام بودجه‌ریزی امری زمان‌بر، تدریجی و مستمر است. نمی‌توان در یک دوره چهار ساله همه مشکلات را حل کرد اما می‌توان گام‌های مؤثری برداشت و تغییر ملموس در زندگی مردم ایجاد کرد. طرح اصلاح نظام بودجه‌ریزی که به معنای استفاده کارآمدتر از منابع عمومی است باید به طور مستمر ادامه یابد.

اهداف اصلاح نظام بودجه ریزی:

- ایجاد بخش عمومی مولد، کارا و مؤثر؛

- ایفای مسئولیت دولت در ایجاد رشد، ثبات و بازتوزیع درآمدها؛

- ارائه بودجه‌های سالیانه به گونه‌ای شفاف و جامع و بدون کسری به گونه‌ای که تمام منابع و مصارف بخش عمومی در کشور را شامل شود؛

- فراهم‌کردن امکان دسترسی عموم مردم به عملکرد سازمان‌های اداری و مدیریتی کشور.