شرحی بر آئین‌نامه شوراهای حل‌اختلاف

آئین نامه اجرائی ماده مذكور در 23 ماده ، شهریور ماه سال جاری تنظیم و به تصویب رئیس قوه قضائیه رسید كه با توجه به مفاد مواد آن و تطبیق باسایر قوانین و مقررات نكاتی را متذكر می گردد .

تاریخچه : سابقه تاریخی شوراهای حل اختلاف مربوط به قانون تشكیل خانه انصاف در1343/3/15 می باشد كه در سال 1347 نیزبعضی از مواد آن اصلاح گردید .

به موجب قانون مذكور این مراجع تشكیل و درمواردی كه مهم ترین آنها رسیدگی به اختلافات مدنی بین طرفین و در موارد جزائی منحصر به امور خلافی بود صلاحیت رسیدگی و صدور رای داشتند .

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی صرفنظر ازتاسیس سازمان تعزیرات حكومتی و . . . دادگستری تنهامرجع حل اختلاف بین افراد بود تا این كه آئین نامه شوراهای حل اختلاف به تصویب رسید و درمواردی نیز در طی ماه گذشته مقدمات تشكیل آن فراهم گردید و با توجه به تاكید قوه قضائیه بر تسریع در تشكیل آن و مشكلاتی كه احتمال تحقق آن قریب به یقین خواهد بود و ارتباط صلاحیتی این شوراها با مراجع قضائی به ترتیب ذیل توضیح داده می شود :

1 ـ ماده 189 از قانون برنامه سوم توسعه مغایر بااصول 9 ـ 156 قانون اساسی است زیرا آنچه كه ازمجموع اصول مذكور استنباط می گردد صلاحیت قوه قضائیه منحصر به مواردی است كه دارای ماهیت قضائی درمفهوم عام است ولی چنانچه به مفاد ماده قانون برنامه سوم توسعه توجه گردد در بخشی از آن اشاره گردیده : ( حل و فصل اموری كه ماهیت قضائی ندارد و . . . به شوراهای حل اختلاف ارجاع می گردد . )

بنابراین با توجه به صلاحیت قوه قضائیه در مواردقضائی ارجاع آنچه كه دارای ماهیت غیرقضائی است به قوه قضائیه انطباقی با اصول 9 ـ 156 قانون اساسی نخواهد داشت .

2 ـ صلاحیت شوراهای حل اختلاف در دعاوی مدنی و كیفری در ماده هفتم تعیین گردیده است .

ـ یكی از مواردی كه در صلاحیت این شورا قرارگرفته است مطالبه ضرر و زیان ناشی از جرم است كه تا نصاب 10/000/000/ ریال قابل رسیدگی درشوراهاست .

سوالی كه در این رابطه مطرح می گردد این است كه آیا احكام كیفری صادره توسط محاكم قضائی درخصوص محكومیت متهمین دارای اعتبار مطلق برای شوراها هستند یا نه ؟ به عبارتی دیگر آیاشوراهای حل اختلاف مكلفند اصل اتهام و انتساب آن به محكوم را مفروض تلقی نموده و صرفٹمبادرت به تعیین ضرر و زیان نمایند و یا این كه حق ورود به ماهیت ادعا را نیز دارند ؟ هرچند به نظرمی رسد با اتخاذ ملاك از مراجع قضائی باید احكام كیفری مقدم الصدور را دارای اعتبار مطلق نسبت به رسیدگی های بعدی در شوراهای حل اختلاف بدانیم معهذا این مساله می تواند از مواردی باشد كه به دلیل ابهام در متن ماده منجر به ایجاد مشكلاتی در روند كارهیات ها گردد .

ـ در بند دوم قسمت الف ماده هفتم آئین نامه ، دعاوی خلع ید از اموال غیرمنقول مطلقٹ و بدون رعایت حدنصاب در صلاحیت این شوراها قرارگرفته است .

اعطاء صلاحیت مطلق در مورد دعاوی خلع ید به دو دلیل مورد ایراد است زیرا اولا پذیرش صلاحیتی در این حد برای شوراهای حل اختلاف كه در ادامه باكیفیت انتخاب اعضاء آن آشنا خواهیم شد صحیح نمی باشد و ثانیٹ با توجه به این كه در ماده دهم آئین نامه قید گردیده كه رسیدگی در شوراها مجانی است نتیجتٹ دولت در رسیدگی به این دعاوی از بخش قابل توجهی از درآمدهای خود محروم می گردد .

توضیح این كه دولت در گذشته در جهت اخذهزینه واقعی دعاوی خلع ید ابتدا با درج در قانون بودجه سنواتی در سال 1372 و سپس با تصویب قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین در سال 1373 از نظر هزینه دادرسی با توجه به ارزش معاملاتی املاك در هرمنطقه و بدون توجه به تقویم خواهان مبادرت به اخذهزینه دادرسی به میزان 2% از ارزش تعیین شده می نماید كه با توجه به مجانی بودن رسیدگی درشوراها می تواند دولت را از این بخش از درآمد خودبی بهره سازد .

ـ صلاحیت رسیدگی به امور جزائی در مواردی كه مجازات قانونی آن كمتر از 91 روز حبس باشدبرای این شوراها صلاحیت زیادی است و ضروری است هرچه زودتر در این قسمت از آئین نامه امعان نظر گردد .

زیرا معلوم نیست بدون توجه به اصول مسلم حقوقی كه به طور طبیعی برای اكثریت اعضاء این شوراها غریب خواهد بود چگونه این گونه جرائم كه تعداد آنها نیز زیاد می باشد رسیدگی و به حكم خواهد رسید .

3 ـ صلاحیت انحصاری و یا موازی شوراهای حل اختلاف با مراجع قضائی دادگستری از دیگرنكات مهم این آئین نامه است . به عبارت دیگر این مسئله مطرح می گردد كه آیا در مواردی كه برای شورا تعیین صلاحیت گردیده و حداقل در حوزه هایی كه شوراها تشكیل شده اند آیا دادگستری نیز به صورت هم عرض صلاحیت رسیدگی دارد و یااین كه در مكان هایی كه شوراها تشكیل شده اند و درموارد تعیین شده صلاحیتی از مراجع قضائی سلب صلاحیت گردیده است ؟

به نظر می رسد در حوزه هایی كه شوراهای حل اختلاف تشكیل گردیده است دادگاه های دادگستری صلاحیت رسیدگی به آنچه كه در صلاحیت شورااست را در نظر اولیه ندارند زیرا :

اولا ـ در بند چهارم از ماده یكم آئین نامه تاكیدمی نماید :

( تا وقتی كه شورا در محلی تشكیل نشده و یاشروع به كار نكرده است و یا به هر علت تعطیل و یامنحل شده باشد رسیدگی به امور مربوطه به صلاحیت شورا كماكان با مراجع قضائی مربوطخواهد بود ) .

با توجه به مفهوم مخالف این بند باید پذیرفت كه در حوزه هایی كه شورا تشكیل گردیده است وفعالیت می نماید مراجع قضائی صلاحیت رسیدگی رانخواهند داشت .

ثانیٹ ـ تبصره دوم از ماده هفتم آئین نامه نیز اشعارمی دارد :

( رسیدگی به پرونده هایی كه قبل از تشكیل شورادر دادگاه ها مطرح شده است به عهده همان دادگاه هااست ) . با توجه به مفهوم مخالف این تبصره باید گفت كه رسیدگی به پرونده هایی كه بعد از تشكیل شوراهامطرح می گردد و در حد صلاحیت تعیین شده است در صلاحیت انحصاری شوراهاست و بنابراین نتیجه نهائی ماخوذه از موارد استنادی مذكور نفی صلاحیت مراجع قضائی در مواردی است كه شوراها صلاحیت رسیدگی داشته و در آن حوزه ها تشكیل شده باشند .

علی رغم آنچه كه گفته شد و در نظر دیگر بایدگفت با توجه به مواد دوم و سوم قانون آئین دادرسی مدنی چون دادگستری مرجع عمومی رسیدگی به تظلمات است تعیین صلاحیت برای شوراهای حل اختلاف نفی صلاحیت از دادگاه ها ننموده و محاكم قضائی در مواردی كه در حوزه های آنها شوراهای حل اختلاف تشكیل شده باشند نیز در محدوده صلاحیت شورا می توانند رسیدگی و حكم صادرنموده و درواقع اگر غیر از این نمایند عمل آنها مغایراصل 167 قانون اساسی و مواد دوم و سوم قانون آئین دادرسی مدنی است ، ضمن آن كه اصولاآئین نامه نمی تواند محدوده صلاحیت تعیین شده برای محاكم را كه توسط قانون تعیین گردیده محدودو یا توسعه دهد .

بدیهی است استفاده از عرف قضائی مسلم و رای وحدت رویه قضائی قبلی درخصوص استصحاب صلاحیت محاكم قضائی نسبت به اجراء مفاد اسنادرسمی در مواردی كه دوائر اجرائی ثبت به موجب آئین نامه اجراء اسناد رسمی سال 1355 صلاحیت رسیدگی و اجرائی دارند تقویت كننده این نظرمی باشد .

4 ـ در ماده دوم آئین نامه گردیده است كه عضویت در شوراها افتخاری است .

هرچند كه در ذیل آن امكان پرداخت پاداش به اعضاء درج گردیده است ولی مفاد این ماده از دوجهت قابل امعان نظر است .

اگر منظور از تعیین و پرداخت پاداش انجام این كار به صورت مستمر باشد درواقع تغییر لفظی است بدون این كه تفاوتی در ماهیت باشد و اگر منظور این است كه واقعٹ خدمات در این شوراها مجانی باشد به طور قطع زمینه تخلف و ارتباط غیرمنطقی اعضاءشوراها با اصحاب دعوی را جهت جبران هزینه های خدمات ایجاد خواهد كرد كه این مسئله از منظورقانونگذار دور بوده ، ضمن آن كه قانونگذار در سال در زمان تدوین قانون بخش تعاون اقتصادجمهوری اسلامی ایران مسئله مجانی بودن خدمات رابرای اعضاء هیات مدیره شركت های تعاونی امتحان كرد و بعد كه با مشكلات اجرائی آن مواجه شد درقانون اصلاح قانون تعاون مصوب سال 1377 این بخش از قانون را اصلاح كرد .

5 ـ اعضاء شورا سه نفر می باشند كه دو نفر آنهاتوسط قوه قضائیه و شورای شهر تعیین و نفر سوم نیزمعتمد محلی می باشد كه توسط هیاتی خاص و برای سه سال تعیین می گردد .

از جمله شرایط لازم برای اعضاء ، دارا بودن سواد كافی و آشنایی نسبی به موازین فقهی و مقررات قانونی ذكر گردیده است .

نظر به كلیت این بند بدون آن كه چهارچوب ومحدوده آن تعیین شده باشد ، بیم این می باشد كه افرادی بدون داشتن اطلاعات لازم صرفٹ با استفاده ازمفهوم قابل تفسیر سواد كافی و آشنایی نسبی بتوانندبه عضویت این شوراها نائل گردند .

در ذیل این ماده برای فارغ التحصیلان رشته حقوق در شرایط مساوی اولویت قائل شده درحالی كه با توجه به كثرت فارغ التحصیلان بیكاردانشكده های حقوق دولتی و غیرانتفاعی و آزادمناسب تر بود كه مشخصٹ این اولویت به عنوان یك شرط دارای ضمانت اجرا تعیین می گردید و خلاف آن موكول به مواردی می شد كه امكان جذب فارغ التحصیلان حقوق نباشد . بدیهی است با این وصف اقدام مذكور در راستای اهداف كلی نظام درارتباط با ایجاد اشتغال كه یكی از مستندات شورای نگهبان در ابقاء ماده 187 برنامه سوم و مخالفت های مستمر با مصوبات مجلس در این مورد نیز هست خواهد بود .

6 ـ درخصوص شروع به رسیدگی شورا دردعاوی مربوط به اموال غیرمنقول از قاعده كلی محل وقوع مال غیرمنقول تبعیت گردیده ولكن در دعاوی منقول در بند ب ماده هشتم صلاحیت شورا رامنحصر به موردی كرده است كه یا طرفین در آن حوزه ساكن باشند و یا اگر در دو حوزه مختلف ساكن هستند برای رسیدگی در یكی از حوزه ها تراضی نمایند .

در آئین نامه مذكور از قاعده محل اقامت خوانده تبعیت نشده است و با توجه به این كه در بسیاری ازموارد در دعاوی اموال منقول طرفین اختلاف درحوزه های مختلف دو شورا ساكن می باشند و با توجه به این كه اصولا در زمان دعوی و اختلاف ، تراضی طرفین به انتخاب یكی از حوزه ها نیز سخت می باشدنتیجتٹ بسیاری از دعاوی منقول در حد نصاب شورا به دلیل اقامت طرفین در دو حوزه و عدم توافق بررسیدگی در یكی از حوزه ها قابل رسیدگی نخواهدبود .

7 ـ در ماده نهم برای جانشینی عضوی كه به دلیل ارتباط با اصحاب دعوی مشمول رد می گردد تصریح به عضو علی البدل نموده است درحالی كه در هیچ یك از مواد آئین نامه معلوم نیست كه اعضاءعلی البدل چگونه تعیین می گردند و با توجه به این كه هر یك از سه عضو این شورا توسط سه مرجع مختلف تعیین می گردد بنابراین برای تعیین عضوعلی البدل باید پیش بینی كرد كه هر یك از سه مرجع ( قوه قضائیه ، شورای شهر و كمیته خاص ) علاوه برتعیین عضو اصلی باید یك عضو علی البدل نیزانتخاب نماید ، ضمن آن كه به دلیل كوچكی مناطقی كه قرار است این شوراها خدمت نمایند احتمال تحقق موارد رد به دلیل وابستگی اعضا و مترافعین در حدقابل توجهی متصور خواهد بود .

8 ـ در ماده دهم تصریح گردیده است كه رسیدگی در شورا تابع تشریفات آئین دادرسی مدنی نیست . با توجه به این كه یكی از موارد مهم دررسیدگی ها مسئله كیفیت ابلاغ به اصحاب دعوی وحضور و یا عدم حضور آنها در هیات رسیدگی واساسٹ ضرورت تشكیل جلسه دادرسی و غیره می باشدهمان گونه كه در بند یكم از ماده 16 تاكید بر ابلاغ رای به اصحاب دعوی گردیده است ، تاكید بر عدم تبعیت از تشریفات قانون آئین دادرسی مبهم و قابل تفاسیر مختلفی می باشد كه در آینده نزدیك می تواندمراجع قضائی را در رسیدگی تجدیدنظر به آراءشوراها دچار مشكلات مضاعفی نماید كما این كه اصولا مفهوم عدم تبعیت از تشریفات قانون آئین دادرسی كه در مواردی مثل ماده 177 قانون آئین دادرسی مدنی استعمال گردیده است قابلیت تفاسیرمختلفی را خواهد داشت .

9 ـ یكی دیگر از مواد مهم و قابل بحث در این آئین نامه تعیین فردی به عنوان مشاور است . اصولانظر مشاور در سیستم اداری و قضائی از نظر ضمانت اجرا فرع بر نظر رئیس قرارداد و در نظام قضائی مادر مواردی مثل محاكم نظامی یك و یا دیوان عدالت اداری و یا محاكم خانواده كه پیش بینی مشاور گردیده است نظر مشاور هیچ گونه الزامی را برای رئیس دادگاه ایجاد نمی كند .

در ماده 13 آئین نامه جایگاهی رفیع برای مشاورتعیین گردیده است . به این شرح كه آرای شورای حل اختلاف نزد مشاور ارسال می گردد و در صورتی كه مشاور تصمیم شورا را از جهت صلاحیت و مقررات مذكور در آئین نامه و سایر قوانین مربوط صحیح تشخیص دهد دستور اجراء آن را حسب مورد به دفتردادگاه محل یا نیروهای انتظامی صادر می نماید و درصورتی كه در رسیدگی شورای حل اختلاف رعایت صلاحیت و یا سایر قوانین نشده باشد پرونده را برای رسیدگی به مرجع صلاحیت دار دادگستری ارسال می نماید .

مشاور در كنار شوراهای حل اختلاف دارای حق خاصی شبیه حق وتو می باشد كه همه چیز درنهایت به موافقت و یا مخالفت مشاور ختم خواهد شد .

اگر مشاور بخواهد در راستای رسالتی كه این آئین نامه برای او تعیین نموده است انجام وظیفه نمایدكاری به مراتب سخت تر از قاضی یك دادگاه را به عهده خواهد داشت كه تطبیق كلیه اقدامات انجام شده توسط اعضاء شورا با قوانین و مقررات آمره راانجام داده كه تبعٹ تحقق درگیری های حقوقی بین اعضاء شورا و مشاور در هر یك از این شوراها به وضوح قابل پیش بینی خواهد بود مگر آن كه هر یك از این مشاورین در عمل اقدام نظارتی و تاییدی خودرا رها كرده و عملا تبدیل به امضاءكننده ای صوری گردند كه قطعٹ از هدف قانونگذار دور بوده و بهتربود به جای این كه در تعیین اعضاء با این گونه وسعت مقررات تنظیم گردیده و همه مسئولیت ها به عهده مشاور موكول شود از ابتدا فرد منصوب از طرف رئیس قوه قضائیه با صفات منظور شده برای مشاوردر ماده 13 تعیین می گردید تا در این صورت هم مبانی قانونی در رسیدگی ها اعمال می گردید و هم احتمال تحقق اختلافات بعدی بین اعضاء شورا ومشاور منتفی می گردید .

نكته دیگری كه در این مورد واجد اهمیت است این كه كیفیت ارسال پرونده توسط مشاور به مراجع قضائی چگونه و دارای چه تشریفاتی خواهد بود ؟ آیامشاور با درج این جمله : ( كه با نظر شورای حل اختلاف مخالفم ) ، می تواند پرونده را به مرجع قضائی ارسال نماید یا باید دلائل مخالفت خود را نیزدرج نماید ؟ چنانچه دلائل مخالفت را نیز قید نمایدآیا ارسال پرونده به مرجع قضائی مستلزم پرداخت هزینه دادرسی می باشد یا خیر ؟ بدیهی است با توجه به الزامات مقررات فعلی آئین دادرسی مدنی باید هزینه دادرسی در این رابطه پرداخت گردد ولی چون بودجه و شرایط مالی این مسئله پیش بینی نگردیده است به طور قطع بخش جدیدی از سئوالات ومشكلات را در روند كار شوراها و ارتباط با مراجع قضائی ایجاد خواهد كرد .

10 ـ كیفیت رسیدگی نسبت به اعتراض به احكام شوراهای حل اختلاف ، شیوه جدید قانونگذاری است . به این مفهوم كه تجدیدنظرخواهی از آراءشوراها مشروط به این گردیده است كه اكثریت اعضای شورا با رسیدگی به اعتراض وتجدیدنظرخواهی موافق باشند و لزوم تجدیدنظرخواهی را درخواست نمایند .

در این مورد صرف نظر از این كه تدوین كنندگان آئین نامه اعتراض و تجدیدنظر را مترادف با یكدیگربه كار برده اند ، به عبارت دیگر در صورتی آراء شوراقابل تجدیدنظر است كه اكثریت اعضاء صادركننده رای یعنی دو نفر از سه نفر با تجدیدنظرخواهی موافقت نمایند .

در ماهیت امر به نظر می رسد این شرط عملا به معنی سلب حق تجدیدنظر نسبت به آراء شورامی باشد كه با توجه به صلاحیت نسبتٹ قابل توجهی كه برای اعضاء شورا درنظر گرفته شده است به دور ازمنطق حقوقی می باشد .

در جای دیگری از ماده 18 تاكید می نماید كه رای دادگاه در مقام تجدیدنظر نسبت به آراء شورای حل اختلاف قطعی است .

چنانچه این قطعیت را بپذیریم آیا با توجه به مفادماده دوم از قانون وظائف و اختیارات رئیس قوه قضائیه مصوب 1378 قانون مذكور در این رابطه تخصیص خورده است ؟

ماده دوم از قانون وظائف و اختیارات رئیس قوه قضائیه اشعار می دارد كه هرگاه رئیس قوه قضائیه ضمن بازرسی ، رای را خلاف بین شرع تشخیص دهد آن را جهت رسیدگی به مرجع صالح ارجاع خواهد داد . بنابراین این سئوال همچنان باقی می ماندكه مفهوم قطعیت مندرج در ماده 18 آئین نامه به معنی تخصیصی به مفاد ماده دوم قانون وظائف واختیارات رئیس قوه قضائیه است یا این كه رئیس قوه قضائیه وقتی اجازه دارد احكام قطعی و یا حتی نهائی مراجع قضائی كه كلیه موارد تجدیدنظر عادی وفوق العاده را طی كرده است مجددٹ بررسی و جهت رسیدگی به مرجع صالح ارجاع نماید . در این فرض نیز علی رغم درج قطعیت در ماده 18 اجازه داردپرونده را جهت رسیدگی مجدد به مرجع صالح ارجاع نماید كمااین كه در مقام تردید در وجود و بقاءصلاحیت رئیس قوه قضائیه باید دانست كه آئین نامه ولو آن كه به تصویب رئیس قوه قضائیه رسیده باشدنمی تواند مفاد اختیاراتی را كه قانون مصوب مجلس شورای اسلامی برای رئیس قوه قضائیه شناخته است محدود نماید ، و بنابراین باید منتظر سیل تجدیدنظرخواهی های جدید به دائره نظارت وارزشیابی قوه قضائیه باشیم .

11 ـ در ماده 3 آئین نامه درج گردیده است كه كاركنان اداری دبیرخانه توسط حوزه قضائیه مربوطآموزش های لازم را خواهند دید .

آنچه كه در تدوین این بند فراموش گردیده است آموزش لازم به اعضاء شوراست كه با قیاس اولویت قبل از اعضاء اداری باید با مقررات اولیه ماهوی وشكل دادرسی آشنا شوند ، و از طرف دیگر میزان وكیفیت آموزش هایی كه كاركنان اداری دبیرخانه های شورا باید بیابند نیز مجهول است و ضروری بود كه در تنظیم آئین نامه حداقل ضوابطی برای آموزش های مذكور تعیین می گردید .

12 ـ در ماده 21 تعیین محل شوراها به عهده فرمانداری ها گذاشته شده است .

شاید در بدو امر و از جهت عملی چاره ای به جزانتخاب این روش وجود نداشته است . ولی برای كسانی كه زمانی به كار قضائی در شهرهای كوچك اشتغال داشته اند ثابت گردیده است كه هرگونه وابستگی ولو غیرمستقیم به صاحب منصبان اجرائی در ارتباط با تجهیز دادگستری ها چه تبعاتی را درارتباط با حفظ استقلال بعدی مراجع قضائی ایجادنموده و بعضٹ ادامه كار را برای قضات محترم شاغل در شهرستان های كوچك به دلیل توقعات مختلف مرتبطین با قوه مجریه نموده است . بدیهی است تهیه وحفاظت محل تشكیل شورا كه مهم ترین بخش مادی تشكیل آن است توسط فرمانداری ها به طور قطع منجر به احاطه و تسلط قوای اجرائی حاكم بر آن مناطق بر روند فعالیت شوراها در آینده خواهد بود .

امید است با توجه به نكاتی كه در بدو امر به ذهن هر خواننده مرتبط با مسائل قضائی می رسد مسئولین محترم قوه قضائیه و خصوصٹ مدیركل امور شوراهاترتیبی اتخاذ نمایند كه قبل از ادامه صدور ابلاغ اعضاء شوراها نسبت به تنظیم آئین نامه اصلاحی ماده با توجه به نكات مذكور اقدام گردد .

منبع : حقوقدانان