قانون اساسی و اصل ولایت فقیه

(قسمت سوم)

اینک جهت روشن شدن نحوه نظارت، هر سه قوه را به طور جداگانه مرور می نماییم.

الف ـ نظارت بر قوه مقننه

طبق اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی، اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است; یعنی مجلس رکن قانون گذاری است و مطابق اصل هفتاد و یکم در عموم مسائل می تواند قانون وضع کند.21 البته این قانون گذاری با آن چه که در سایر کشورها متداول است، تفاوت دارد. چون در اسلام کسی نمی تواند در مقابل قانون الهی قانون وضع کند. اقدام مجلس شورای اسلامی در این زمینه، در واقع تدوین مقررات اسلامی است22 و برای این که مبانی مکتبی نظام در این عمل ملحوظ شود و نظارت ولی فقیه هم تحقق یابد، بلافاصله در اصل هفتاد و دوم آمده است که: (مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور مغایرت داشته باشد& ). تشخیص این عدم مغایرت هم به عهده شورای نگهبان گذاشته شده و حتی اعتبار مجلس شورای اسلامی وابسته به شورای نگهبان است.

طرز ترکیب و مرجع انتخاب اعضای شورا و نیز تنوع وظایفش به نحوی است که نظارت رهبری را کاملاً تأمین می نماید. نصف اعضای شورای نگهبان مستقیماً منصوب رهبری هستند و از آن جا که رهبری کسانی را انتخاب می کند که مورد اعتماد و نزدیک به مبانی فقهی خودش باشند، نظارت رهبری در (رعایت موازین شرعی) قوانین کاملاً تحقق می یابد و هیچ حکمی خارج از احکام اسلام و بدون تطبیق با موازین اسلامی و بدون نظارت رهبری تصویب نشده و صورت قانونی به خود نمی گیرد.23

علاوه بر این، نصف دیگر اعضای شورای نگهبان هم به پیشنهاد رئیس قوه قضائیه (که خودش منصوب مستقیم و مورد اعتماد رهبری است) و انتخاب مجلس شورای اسلامی برگزیده می شوند. تا رئیس قوه قضائیه معرفی حقوق دانان را انجام ندهد، امکان انتخاب آن ها از سوی مجلس شورای اسلامی وجود ندارد. این شیوه هم نمایان گر دخالت غیر مستقیم رهبری در انتخاب حقوق دانان شورای نگهبان است. علاوه بر شورای نگهبان مجمع تشخیص مصلحت نظام هم در مرتبه ای بالاتر از شورای نگهبان وجود دارد که در اختلافات بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی حکم و داور نهایی است و چون اعضای مجمع تشخیص مصلحت هم کلاً منصوب رهبری هستند، نهایتاً نظر رهبری اعمال می شود و هیچ قانونی از نظارت ولایت مطلقه امر خارج نخواهد بود.

و کسانی می توانند این مسئولیت را عهده دار شوند که از طرف رهبری صلاحیتشان محرز بوده و برای این کار منصوب و مأذون باشند. اگرچه مسئولیت مطابقت قوانین با موازین اسلامی به طور مصداقی درحیطه وظایف و اختیارات رهبری نیامده، ولی به استناد امامت، رهبری مستمر (بند 5 اصل دوم) و نیز اصل ولایت فقیه (اصل پنجم) می توان استنباط نمود که رابطه روشنی بین ولایت امر و اسلامی بودن نظام وجود دارد و ضامن بقای خط اسلامی نظام همانا وجود ولی فقیه است و این مسئولیت قبل از هرکس مربوط به رهبری است و نصب فقهای شورای نگهبان از سوی رهبری بدین معنا است که فقهای شورا در حقیقت مسئولیت رهبری را در این زمینه انجام می دهند.24

شورای نگهبان یکی از نهادهای قانونی است که بخشی از حاکمیت ولی فقیه را از طرف او اعمال می کند و دارای وظایف بسیار زیاد و کلیدی است.25 اصلی ترین این وظیفه شورا که مبین نظارت همه جانبه ولی فقیه بر قوه مقننه و همه مراکز دست اندر کار وضع مقررات می باشد، عبارت است از: بررسی کلیه قوانین و مقررات کشور اولاً از لحاظ مطابقت با احکام اسلامی و موازین شرعی و ثانیاً از جهت انطباق با قانون اساسی. برهمین اساس کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی خود به خود به شورای نگهبان ارسال و کنترل می شود.

از این نظر شورای نگهبان رکن رکین کنترل قوانین می باشد که مرجع صدور نظریات فنی و دارنده نوعی حق وتوی تعلیقی است و باید در مورد کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی اظهار نظر نماید. لذا جزء لاینفک قوه مقننه و هم چون تکمله ای برای قانون گذاری به شمار می آید.26 شورای نگهبان برای تسریع در انجام این وظیفه اش حق شرکت در مذاکرات مجلس را دارد و هنگامی که طرح یا لایحه فوری در دستور کار باشد، حضور اعضای شورا در جلسه علنی مجلس الزامی است (اصل نود و هفتم). حتی جلسات غیر علنی مجلس شورای اسلامی نیز باید با حضور اعضای شورای نگهبان باشد (اصل

شصت و نهم قانون اساسی). برهمین اساس است که اصل نود و سوم قانون اساسی صریحاً اعلام نموده که مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد.

در اصل چهارم قانون اساسی، کنترل مطابقت کلیه قوانین و مقررات کشور با موازین شرعی برعهده شورای نگهبان گذاشته شده است و در اصل نود و یکم به طور مطلق تعبیر به (پاسداری از احکام اسلام) شده که می تواند شامل مصوبات سازمان های صلاحیت دار غیر از مجلس نیز باشد; یعنی دامنه و برد این اصل حاکم بر کلیه شبکه قانون گذاری کشور است و بر اطلاق یا عموم اصول قانون اساسی نیز سرایت دارد.27 گرچه اصول پنجاه و هشتم و پنجاه و نهم، اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلامی و نیز مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی پیش بینی نموده، ولی طبق اصل یکصد و سی و هشتم،هیئت دولت نیز می تواند مصوبات و آیین نامه ها و بخش نامه هایی را تهیه و اجرا کند و همین طور طبق اصل هشتاد و پنجم در موارد ضرورت و با رعایت اصل هفتاد و دوم، مجلس می تواند به کمیسیون های داخلی خود اختیار وضع برخی از قوانین را بدهد که به طور آزمایشی اجرا می شوند و تصویب نهایی آن ها با مجلس است و یا مجلس می تواند تصویب دائمی اساس نامه سازمان ها، شرکت ها و مؤسسات دولتی و یا وابسته به دولت را نیز با رعایت اصل هفتاد و دوم قانون اساسی به کمیسیون های ذیربط واگذار کند یا اجازه تصویب آن ها را به دولت بدهد.

در این موارد نیز مصوبات دولت و کمیسیون های مجلس نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص آن به عهده شورای نگهبان است. بنابراین روح قانون اساسی و مفاد اصل چهارم آن، تعمیم مسئولیت شورای نگهبان نسبت به همه مواردی است که به نحوی مقررات لازم الاجراء وضع می گردد. تفسیر شورای نگهبان از اصل نود و یکم در پاسخ شورای عالی قضائی در فروردین 1360 نیز تعمیم اصل چهارم را مورد تأیید قرار داده است.28

از این نظر، شورای نگهبان نهادی مستقل و جداگانه است که از خارج، بر روی قوای حاکم عمل می کند. ترکیب شورا و استقلال آن از قوای سه گانه، این امکان را به شورا می دهد که بدون برهم زدن تعادل قوا با صلاحیت های لازم و قانونی حضور ولی فقیه را در قوای سه گانه اعمال نماید و در عین حال خارج از نفوذ قوای مذکور باشد29 و این از امتیازات حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران است که با تعبیه شورای نگهبان به عنوان بازوی رهبری، هم بی طرفی و تحت نفوذ نبودن این نهاد را تضمین کرده و هم این که اضافه قدرت ناشی از بی مسئولیتی مجلس در قبال مجریه و قضائیه را کاهش داده است.

شورای نگهبان هم چنین بر انتخابات مجلس شورای اسلامی نظارت دارد و بدین ترتیب نمایندگان رهبری نه تنها مصوبات مجلس را تحت نظارت دقیق خود دارند، بلکه تشخیص دهنده و تأیید کننده صلاحیت نمایندگان نیز هستند. این امر به دلیل اهمیت ویژه مجلس و قدرت قانون گذاری آن است که نمایندگان آن باید واجد شرایط خاصی باشند و شورای نگهبان با استفاده از حق قانونی نظارت، دستگاه قانون گذاری را در مرحله انتخابات و تشخیص صلاحیت نیز کنترل می کند.

با تفسیری که شورای نگهبان در آستانه انتخابات دوره چهارم مجلس از نظارت موضوع اصل نود و نهم انجام داد و نظارت خود را استصوابی شمرد، گستره نظارت شورای نگهبان بسیار زیادتر شد و حتی شورا با استناد به حق نظارت خود، عده زیادی را برای شرکت در انتخابات، فاقد صلاحیت دانسته و شرط شرکت آنان را منوط به نظر نهایی رهبری دانست. همان طور که در انتخابات مجلس خبرگان (سال 1369) نیز عده ای را محروم نمود. علاوه بر این، شورای نگهبان مراحل بعدی انتخابات تا اعلام نتایج و نیز تأیید انتخابات مجلس را هم برعهده دارد و به شکایات و اعتراضات مربوط به انتخابات نیز رسیدگی می کند.

اختیارات شورای نگهبان براساس تفسیر اصل نود و نهم قانون اساسی، به طور غیر مستقیم به منزله اختیارات رهبری است.

پیش بینی این نهاد مستقل و خارج از سه قوه برای نظارت بر انتخابات در همه مراحل آن و احتمالاً ابطال انتخابات و یا توقف انتخابات به این خاطر است که شورای نگهبان در زمینه اسلامی بودن نظام و اجرای قانون اساسی مسئولیت مستقیم دارد و باید انتخابات را از لحاظ سیاسی و اسلامی کاملاً زیر نظر بگیرد و جریان انتخابات را از نفوذ قوای سه گانه خارج نماید.30 به این صورت در مرحله انتخابات نیز نظارت غیر مستقیم ولی فقیه برای حفظ مکتبی بودن نظام اعمال می شود.

تعبیه شورای نگهبان یک تکنیک ابتکاری برای کنترل همه جانبه قوانین است و مربوط به خصیصه مکتبی بودن نظام می شود، به طوری که اگر شورای نگهبان از نظام سیاسی جمهوری اسلامی حذف شود، نظام مشروعیت الهی و مظهر حاکمیت الهی و نهایتاً خصلت توحیدی خود را از دست خواهد داد; به عبارت دیگر نظام ولایت فقیه که پشتوانه خط اسلامی نظام و حافظ مشروعیت الهی رژیم سیاسی است، بیشترین تجلی اش در رابطه با اعضای فقیه شورای نگهبان ظاهر می شود.31

(ادامه دارد)

محمد شفیعی فر

تنظیم:امید واضحی آشتیانی_حوزه علمیه تبیان

پی نوشتها:

21. البته اصل 108 قانون اساسی که برای منظوری خاص و تنها در یک مورد و آن هم در نخستین دوره شورای نگهبان به فقهای این شورا صلاحیت قانون گذاری داد، استثنایی بر اصل هفتاد و یکم است. برای مطالعه بیشتر به حقوق اساسی جلال الدین مدنی، ج3، ص48ـ47 مراجعه شود.

22. جلال الدین مدنی، حقوق اساسی، ج3، ص28.

23. همان.

24. عباسعلی عمید زنجانی، همان، ج1، ص193.

25. برای بحث بیشتر در مورد وظایف شورای نگهبان ر.ک: جلال الدین مدنی، حقوق اساسی، ج3 و همچنین مقاله دکتر ابوالفضل قاضی (قانون اساسی: سیر مفهوم و منطوق از دید تطبیقی) در مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی، ش28، آذر ماه 1371.

26. ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، ص113 و نیز مقاله (قانون اساسی& ) که ذکر شد.

27. ابوالفضل قاضی، (قانون اساسی: سیر مفهوم و منطوق از دید تطبیقی)، پیشین، ص74. با این تعبیر، آیا شورای نگهبان می تواند بر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز نظارت کند? به صورت اولیه و عادی جواب مثبت است اما با توجه به این که شورای عالی انقلاب فرهنگی با مجوز حضرت امام، صلاحیت قانون گذاری پیدا کرده و فعلاً نیز اعضا و صلاحیت شورای مذکور با حکم ولی فقیه مشخص می شود، خارج از حوزه مسئولیت شورای نگهبان قرار گرفته و به صورت مستقیم با ولی فقیه مرتبط است.

28. عباسعلی عمید زنجانی، همان، ج1، ص396ـ 398.

29. همان، ص405.

30. همان، ص407ـ 408.

31. همان، ص415ـ417.